INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA
O PETRÓLEO (PRIMEIRA PARTE)
Wladmir Coelho*
Mestre em Direito Historiador
Conselheiro da Fundação Brasileira de Direito Econômico
Após o anúncio da descoberta do campo de Tupi (bacia de Santos) em 2007 um novo termo passou a ser utilizado nas discussões relativas à exploração do petróleo: O pré-sal. Tratam-se de campos petrolíferos cuja quantidade de petróleo ainda não foi calculada de forma definitiva em uma área de 800 km do Espírito Santo a Santa Catarina. Quando afirmo que a quantidade de petróleo existente no pré-sal ainda não foi definitivamente calculada faço considerando as informações disponíveis na imprensa e órgãos do governo cujo total estimado estaria entre 9 bilhões e 14 bilhões existindo noticias de algo em torno de 70 bilhões de barris.
Como resultado desta descoberta não observamos debates em torno da propriedade deste mineral tratado naturalmente como pertencente à União deixando de forma clara que no Brasil não existem dúvidas quanto a propriedade do bem petróleo que desde a Constituição de 1934 pertence à União. Entretanto precisamos observar a dupla dimensão desta condição de “bem” reservada aos minerais de um modo geral dividindo-se este em bem natural enquanto no subsolo e bem econômico a partir de sua exploração.
Assumir a propriedade do bem econômico petróleo, desta forma, implica necessariamente em uma atividade empresarial e neste ponto encontramos a primeira divergência relativa ao modelo a ser adotado para o pré-sal. Temos neste caso uma fundamentação ideológica para o debate – o pensamento liberal clássico - no qual a existência de um Estado entendido como agente econômico é rejeitada reservando às atividades produtivas ao setor privado.
Considerando este principio teríamos a exploração do petróleo a partir das necessidades ou capacidade do setor privado segundo regras do mercado cuja eficiência é medida através do lucro. Temos neste caso – a negação da presença do Estado como agente econômico - uma leitura marcadamente ideológica formulada a partir das características econômicas do século XVIII. Agora devemos prestar atenção no seguinte ponto: O exercício das regras mercadológicas para o setor energético jamais excluíram a presença do Estado como elemento regulador e financiador. Adam Smith em seu Inquérito sobre as causas da riqueza das nações entendia – por exemplo- a necessidade de subsídio estatal para a exploração do carvão mineral e ainda tratava de restringir esta liberdade empresarial quanto à exportação deste mineral.
Versando-se a respeito do petróleo os Estados Unidos – país no qual originaram-se as primeiras atividades economicamente viáveis para exploração deste recurso mineral - o Estado seguiu esta regra e manteve-se afastado da atividade econômica direta, mas subsidiou (e até este ano ainda o faz) as empresas petrolíferas nacionais.
A exploração dos recursos energéticos, assim observado, mereceu dos governos uma atenção especial através da elaboração de políticas econômicas e estas, por sua vez, apresentam variações de acordo com as necessidades locais partindo do financiamento ou subsídio, participação da gestão das empresas ou entendendo como necessário a presença do Estado como agente econômico criando empresas mistas ou estatais para o setor.
Todo este cuidado com a utilização das fontes de energia (e neste momento estamos tratando do petróleo) tem como objetivo a utilização plena do poder econômico gerado a partir de sua exploração. Historicamente vamos localizar no final do século XIX o início da exploração comercial deste mineral saltando em pouco tempo de sua condição de matéria prima de graxas das engrenagens das máquinas a vapor e óleos para iluminação pública para principal recurso energético mundial.
O controle do petróleo – em nosso tempo – transforma-se, desta forma, em uma das principais demonstrações de poder político e econômico colocando seus detentores em condições de vantagem diante daqueles não possuidores do mineral ou dos meios tecnológicos para sua exploração.
Em momento anterior a ampliação do uso do petróleo Friedrich List – em meados do século XIX – defende a necessidade da presença do Estado na condição de organizador da política econômica atribuindo aos minerais (incluindo os energéticos) um papel estratégico condicionando sua exploração não somente as necessidades do mercado e sim as necessidades de um Sistema Nacional de Política Econômica.
Vejamos desta forma entre o pensamento de List e Smith a fundamentação para as diferentes políticas econômicas do petróleo adotadas desde o final do século XIX até nossos dias. Smith em defesa do subsídio como forma de garantir a presença privada no setor e List entendo como função do Estado a organização deste setor visando a satisfação plena do sistema econômico nacional.
A POLÍTICA ECONÔMICA DO PETRÓLEO NO BRASIL
O professor Washington Albino recomenda para entendimento das diferentes políticas econômicas do petróleo o estudo do conteúdo econômico das constituições e no Brasil republicano, a exceção do texto de 1891, encontraremos uma tendência intervencionista possibilitando ou tendendo a criação de um sistema econômico nacional considerando-se o fato propriedade do subsolo para a União.
No caso brasileiro não podemos nos esquecer da condição periférica de nossa economia aliada ou proporcionada em função de nossa tradição colonial, assim a política para o petróleo nacional estará – em muitos momentos – submetida aos interesses externos implicando na implementação da política econômica da empresa petrolífera privada em detrimento dos interesses nacionais.
Deste modo observaremos durante a primeira república o direito de propriedade do subsolo (ascensão) aplicado como forma de preservação de produção da quantidade de petróleo existente para comercialização no mercado mundial atuando os grupos empresariais no sentido de impedir a exploração petrolífera nacional através da compra de áreas com potencial produtivo.
Pandiá Calógeras percebeu esta limitação e propôs em 1915 (através da lei Calógeras) uma modificação do papel do Estado defendendo a necessidade da intervenção direta deste no setor produtivo iniciando a exploração mineral – incluindo o petróleo - quando negligenciado pelo setor privado. Outro defensor desta participação empresarial do Estado foi Arthur Bernardes alterando a Constituição em 1926 e permitindo ao Estado intervir de forma mais incisiva na questão mineral quando do interesse da defesa e segurança nacional.
Todavia localizaremos a efetivação de uma de uma política econômica intervencionista a partir de 1934 quando a Constituição passa a reservar para a União a propriedade do subsolo criando-se neste mesmo o ano o primeiro Código de Minas. Neste documento o Estado permaneceria afastado da atividade econômica fato que somente ocorreria a partir de 1953 através da lei 2004 que criou a Petrobrás.
A aprovação da referida lei caracteriza um dos momentos mais ricos da história do Brasil quando diferentes setores sociais mobilizam-se em torno de um debate no qual colocava-se em questão a possibilidade de controle efetivo da produção de petróleo. O debate seguiu exatamente o formato que percebemos atualmente, ou seja, não havia uma maior discussão quanto à legitimidade da propriedade estatal do subsolo, mas questionava-se a propriedade do bem econômico. Por outro lado colocava-se em dúvida a capacidade intelectual e financeira do Brasil para gerir este tipo de atividade.
Em Minas Gerais – o professor Washington Albino – elabora a Tese Mineira do Petróleo – documento que recebe o apoio da Associação Comercial defendendo a legitimidade do Estado como agente econômico através da criação de uma empresa estatal que seria responsável por todo processo produtivo do mineral da pesquisa a distribuição. Um detalhe importante: Os recursos para criação da empresa – explicava o documento apoiado por empresários- seria obtido através de uma contribuição de intervenção no domínio econômico.
A Petrobrás não nasce com este perfil e sim como empresa mista, mas temos uma empresa para executar a política econômica do petróleo nascida para garantir a auto-suficiência. Este foi o objetivo de criação da Petrobrás a sua presença justifica-se como elemento executor de um plano para o crescimento e desenvolvimento nacional. A grande pergunta neste momento é: A Petrobrás teria terminado a sua função?
Para cumprir seus objetivos a Petrobrás através da lei 2004/53 recebeu a condição de executora do monopólio, todavia em diferentes momentos esta condição sofreu modificações destacando-se a prática implementada durante a ditadura militar na qual o Estado intervencionista e empresarial contribuiu para a desnacionalização da indústria.
O contrato de risco – durante a ditadura – simboliza este momento quando a Petrobrás torna-se uma empresa internacional passando a explorar fora do Brasil voltando-se ao mesmo tempo para a pesquisa e exploração na plataforma continental permitindo o retorno das empresas privadas para pesquisa em terra. Esta formula permanece até a Constituição de 1988 com a retomada do monopólio.
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